北京市政协十四届三次会议第1181号提案的答复意见
顾慈阳委员：
您提出的关于制定《北京市防灾避险转移条例》的提案收悉。经商市规划自然资源委、市水务局、市气象局，现就提案建议答复如下。
一、深刻认识防灾避险转移重要性，始终把确保人民生命安全放在第一位
山洪地质灾害威胁面广。我市山区面积约占全市总面积的62%，分布有山洪沟道352条，其中极高风险区、高风险区主要分布在房山中部、门头沟东南部、怀柔北部、平谷西部，涉及165条山洪沟道。汛期受极端暴雨影响，山洪灾害易发多发，破坏性大，危害严重。我市现有地灾隐患点9402处，地质灾害易发区主要分布在北部和西部，涉及10个山区；灾害类型为崩塌、滑坡、泥石流和地面塌陷。过去十年从发生灾害类型来看，崩塌占八成以上。2013至2022年我市共发生地质灾害357起，年平均起数35起。2023年发生1266起，是常年的36倍，“23·7”期间造成地质灾害1257起。2024年发生37起。建国以来，我市因山洪地质灾害伤亡人员多达600余人，近十余年间共发生5次较大山洪灾害，造成人员伤亡和财产损失。
防灾避险转移是避免人员伤亡的关键措施。长期以来，市委、市政府，各级政府始终坚持“人民至上、生命至上”，贯彻“两个坚持、三个转变”理念，坚持以防为主、关口前移，“宁可十防九空，不能万一失防”，把防灾避险转移作为避免人员伤亡的关键措施，细化人员转移避险预案，压实责任，完善措施，全面落实强降雨期间“谁组织、转移谁、何时转、转何处、不擅返”5个关键环节责任和措施，把防的工作做充分，以工作的确定性应对风险的不确定性，确保人民生命财产安全放到第一位落到实处，牢牢守住不发生群死群伤的安全底线。
坚决执行“七包七落实”避险措施。多年来，我市怀柔等区结合山区防汛工作特点，不断总结山区群众避险转移工作经验，完善责任体系，逐渐形成“七包、七落实”避险措施，即：区干部包乡镇、乡镇干部包村、村干部包户、党员包群众、单位包职工、学校包学生、景区包游客；落实转移地点、转移路线、抢险队伍、报警人员、报警信号、避险设施、老弱病残等提前转移。全市各村级防汛坚持“三自一提前”，即：村自为战，户自为战，人自为战；老弱病残等必须提前转移。相关工作措施推广至全市，逐渐成为我市防灾避险转移措施。全市结合山洪灾害防治项目建设，完善山洪灾害调查评价、监测、预警、群测群防等非工程措施，重点推进避险措施落实方案，形成一套行之有效的防汛避险策略。区、乡镇、村各级防汛人员分工明确、责任到人。遇强降雨天气时，包片领导、包村干部下沉一线指导各村做好降雨应对工作，形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作体系。
二、全力组织落实转移避险措施，最大程度保障人民生命安全
气象实时跟踪服务保障防灾避险转移工作。气象部门深度融入防灾减灾指挥体系，提供实时气象服务，及时向社会和政府职能部门发布暴雨等灾害天气过程的预报、预警和实况信息，直达全市应急指挥体系各部门，深入到社区、村。2019年以来，我市逐步健全以气象预警为先导的气象灾害应急响应联动机制，针对暴雨、大风等16种气象灾害印发8个市级专项应急预案，明确各部门、各区不同预警级别下对应的应急响应措施，明确以气象预报预警为先导、分级分类的预防行动和处置措施。如“23·7”极端强降雨过程中，市气象台提前41小时发布暴雨橙色预警信号、提前36个小时发布暴雨红色预警信号。市防指严格落实以气象灾害预报信息为先导的防汛应急响应机制，在暴雨橙色预警发布15分钟后启动防汛橙色（二级）应急响应、在暴雨红色预警发布90分钟后升级启动全市防汛红色（一级）应急响应，提前采取严格的避险措施，有效减轻了灾害损失。
果断开展人员避险转移应对“23·7”极端强降雨。各区强化“七包七落实”避险措施，下沉12.3万名干部，提前进驻山区村落、低洼点位，从严从实组织开展群众避险转移。7月30日降雨开始前，提前紧急避险转移人员4.2万人；降雨应对过程中，全市累计紧急转移安置16.5万人。雨后及时启动避险转移群众原居住点的地质环境安全评估工作，确保降级后转移群众返家安全。各区根据防汛形势扩大转移范围，紧急组织群众转移安置。房山区7月30日晚20时，果断转移琉璃河镇7个受洪水威胁村的群众群众8830人；7月31日再次组织大石河、拒马河周边7个乡镇（街道）涉险村庄、社区群众进行紧急转移。门头沟区在雨前转移的基础上，又连续4次部署，组织山区各镇街最大范围快速转移群众，特别是斋堂水库下游和永定河沿线镇街全员转移，累计避险转移群众50765人。其他各区也根据汛情发展态势调整扩大转移范围，最大程度保障人民生命安全。应急部专家组指出，若非本市提前启动红色预警响应，提前采取严格的避险措施，因灾死亡、失踪人员及灾害损失极有可能出现几何级数增长。
提早避险转移保障2024年安全度汛。2024年汛期降水量666.7毫米，居1961年以来历史同期第3位，比常年同期偏多63%。全市坚持提早会商研判，及时发布预警信息，果断采取“关、停、封、转”等避险转移措施，做到应转尽转、应转早转。汛期累计提前转移避险106290人，有效确保人员生命安全。近日，应急管理部公布10个2024年度全国成功避险避灾典型案例，推广宣传基层避险避灾创新做法和先进经验。其中，平谷区黄松峪乡塔洼村防汛避险案例成功入选。2024年8月9日，平谷区迎来强降雨。区防汛指挥部提前提级发布暴雨橙色预警，启动防汛二级应急响应。黄松峪乡党委、政府强化“七包七落实”措施，塔洼村雨前转移受山洪地质灾害威胁人员32户58人。10日凌晨，强降雨引发河道水流猛涨造成塔洼村基础设施多处损毁。区防指立即组织专业力量进行救援，对新研判出的险户21户48人进行转移。为保障群众正常生活，区委、区政府果断决策，将全村109户257人全部异地安置。通过雨前转移、连夜转移高风险户和雨后异地安置，塔洼村在强降雨过程中未造成人员伤亡。
三、不断总结工作实践，持续推进转移避险相关规范性文件制定实施
制定实施《暴雨、洪水和地质灾害风险预警期间人员避险转移指导意见》。经市政府同意，2023年12月市规划自然资源委、市应急局、市水务局等七部门联合印发《暴雨、洪水和地质灾害风险预警期间人员避险转移指导意见》，综合考虑地质、洪涝等各类灾害预警，系统完善预警响应时组织群众转移避险的具体标准，明确了由市级各部门做好指导工作，区政府落实主体责任，乡镇（街道）政府落实直接责任；规定了转移人员范围需建立台账并动态更新，确保应转尽转、人转房空；同时对管理措施、时间、方式、场所、返回等工作均提出了明确要求，为进一步做好暴雨、洪水和地质灾害风险预警期间人员避险转移工作，最大限度保障人民群众生命安全提供规范依据。2024年汛期全市共在地质灾害气象风险预警期间实施转移8次，累计转移67790人次。指导意见有效指导各相关单位开展工作，确保了避险转移工作安全有序。
制定《山洪灾害预警与应急避险转移工作指南（试行）》。为进一步提高我市山洪灾害预警和避险转移的科学性、规范性，市水务局结合近年来汛期强降雨及山洪应对工作实际，起草了《山洪灾害预警与应急避险转移工作指南（试行）》，明确各区政府、乡镇(街道)政府、应急管理部门、水务部门、村（居）委会承担工作，明确不同预警等级时山洪灾害危险区内应提前转移的人员范围，明确预警发布及叫应、预案制订及执行、人员转移及安置等方面要求，为组织做好山洪灾害应急避险转移工作提供依据。该指南正按程序推进发布。2024年汛期因发布山洪灾害预警组织人员避险转移6次，累计转移38965人次。市水务局在发布山洪预警后，向相关区发送山洪灾害防御工作提示单，明确预警区域到村，指导各区做好人员转移工作。
下一步，市应急管理局将会同有关部门，按照提案建议，认真学习国家相关法律、行政法规和兄弟省市地方法规，不断总结防灾避险转移的经验作法，研究防灾避险转移各环节工作内容，开展《北京市防灾避险转移条例》预研究，列入工作计划，推动防灾避险转移立法，进一步规范我市防灾避险转移工作，保障人民生命安全。
北京市应急管理局
2025年6月12日