北京市公共场所人群聚集活动安全风险防范与应对总体方案

一、总体要求

（一）目的与依据

为深入贯彻党中央、国务院和市委市政府工作部署，坚持统筹发展和安全，在各类公共场所人群聚集活动管理中提升安全风险防范和应急处置能力，切实保护人民群众生命和财产安全，以高水平安全保障高质量发展，促进社会经济活力，实现动态平衡、相得益彰，依据《北京市大型群众性活动安全管理条例》《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》和《国务院安委会办公室关于进一步加强公共场所人员聚集安全管理的通知》《北京市突发事件总体应急预案（2021年修订）》《北京市公共安全风险管理办法》等法规和文件，结合工作实际，制定本方案。

（二）适用范围

1.本方案适用于指导和规范市各相关部门、有关单位和各区做好在各类人群聚集公共场所，因人群聚集活动产生的拥挤踩踏、交通拥堵瘫痪、大面积人员滞留、公共秩序混乱等安全风险防范与应对工作。

集会、游行、涉访等群体性事件，不适用本方案。

2.本方案所称人群聚集公共场所（以下简称“场所”），包含以下场所：

（1）轨道交通站点、火车站、机场航站楼、客运车站、景区（点）、公园、展览场馆、体育场馆、文化娱乐场所、商场、集贸市场；

（2）医院、学校、宗教活动场所；

（3）人群经常聚集的广场、道路等其他公共场所。

3.本方案所称人群聚集活动分为大型群众性活动、小型群众性活动，以及人群自发聚集活动。

（1）大型群众性活动，即法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动：庙会、灯会、游园、花会、焰火晚会等活动；体育比赛活动；演唱会、音乐会等文艺演出活动；展览、展销等活动；人才招聘会、现场开奖的彩票销售等。

（2）小型群众性活动，即法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数不足1000人的小型群众性活动。

（3）人群自发聚集活动，即社会公众为娱乐、观光、庆祝、祭扫等相同主题或意愿，在相同时间自发聚集到相同地点（区域或线路），预计参与人数50人以上，且人群密度可能达到每平方米1人以上的各类活动，以及在出行、就医、就学等日常生活行为中，特定公共场所内人员数量达到一定密度，远超正常容纳或服务水平的情况。

（三）工作原则

生命至上，科学筹划。始终将人民群众生命安全放在首位，采取有力措施，统筹调配资源，最大限度降低人群聚集风险（以下简称“人群聚集风险”）危害。统筹考虑时空和场所、设施等因素，科学规划各类活动和设计内容，在保护人民群众生命安全的同时，促进首都经济社会各项事业产业繁荣发展。

预防为主，降低风险。加强人群聚集风险的监测预警和评估管控，科学测算承载能力，针对潜在场景提前分析研判，严格落实组织、力量、设施、技术、预案等防范措施，及时有效降低风险。

强化预判，突出重点。坚持底线思维，加强对重点场所区域在重要节假日、重大活动日、早晚高峰等重点时段人群聚集效应的分析预判，找准薄弱环节，加强机制建设，严密布控、重点把守。

压实责任，快速处置。坚持“谁主办、谁负责，谁运营、谁负责，谁审批、谁监管（管理）”，层层压实场所经营（管理）单位、活动主办（承办）单位、行业管理部门、安全许可部门和属地政府等各方责任，强化信息共享。因情施策、科学指挥、迅速采取应急措施，最大程度遏制意外事件发生和负面舆情炒作，以最快速度平息事态。

二、人群聚集活动场景

本市典型的人群聚集活动，主要包含交通出行、文化旅游、体育赛事、宗教祭扫、商业消费、观礼典礼等场景。

（一）交通出行活动场景

因公众日常通勤、进京出京等集中出行产生的风险，具有场所封闭、空间受限、通道和楼梯等狭窄路段多、视线易被遮挡等风险因素，人群出行目的性强且情绪易急躁，疏导难度大。

1.地铁出行

（1）重点场所

主要包括日常通勤乘客数量多的车站，如天通苑站、天通苑北站等大型社区附近地铁站；节假日进出京乘客多的车站，如地铁北京南站、地铁北京西站、地铁北京站等；热门景点或商圈附近的地铁站，如前门站、北海北站、南锣鼓巷站等。

（2）风险诱因

时间因素：通勤车站的工作日早晚高峰期间；进出京车站在“清明”“五一”“十一”、元旦和春节等节假日期间；热门景点或商圈车站在周末、节假日、庙会等期间。

天气因素：暴雨、暴雪等极端天气。

空间因素：车站出入口周边狭小、换乘通道狭窄、站台面积不足等。

设施因素：地铁信号故障、列车故障、站内闸机故障、扶梯故障等。

管理因素：列车运输能力不足、节点集散能力不足、客运组织不合理等。

（3）风险特征

地铁站内空间有限，设备设施较多，人群行动受限且视野易受遮挡，可能在狭窄出入口、闸机、换乘通道、扶梯等点位形成聚集，特别是站内发生火灾、列车大面积延误等突发情况时易引起人群混乱，甚至引发踩踏事故。

通勤地铁站的站外排队人流量大，热门景点商圈附近地铁站的进出站逗留人员较多，上述情况叠加站外区域狭窄时，易产生瞬时局部人群拥挤，并影响周边交通秩序，产生连锁效应。

2.进京出京

（1）重点场所

主要包括火车站、机场、长途客运站等，重点场站为北京南站、北京西站、北京站、朝阳站、丰台站、清河站、北京北站、首都国际机场、大兴国际机场、六里桥客运站等。

（2）风险诱因

时间因素：“清明”“五一”“十一”、元旦和春节等节假日的前一日、首日和最后一日等集中进京出京日。

天气因素：铁路易受暴雪、大风、地质灾害等影响；航空易受暴雨、雷电、大风、暴雪、大雾等影响。

设施因素：铁路信号故障、接触网挂物等；机场安检设备故障、地面跑道故障等。

管理因素：列车、航班大面积晚点或取消；场站内信息发布不及时；站内旅客流线设计和疏导不合理；现场工作人员数量严重不足等。

（3）风险特征

短时间内进出站的旅客数量庞大，在出入口、闸机、楼梯、扶梯、信息显示屏等点位往往聚集大量人群，极易引发旅客拥堵、停留，并影响车站服务质量，造成恶性循环，在多种不利条件耦合作用下，甚至造成大规模长时间滞留、拥挤踩踏等严重后果。同时，易引发其他关联交通站点的人群瞬时聚集，以及周边区域的交通拥堵。

（二）文化旅游活动场景

特殊日期和活动期间，庙会灯会、文艺演出活动、景区游客集中游览等场景的人群数量大、构成复杂、流动性大、流线交叉，且受场所中文艺演出等活动举办以及暴雨、冰雹等不利天气影响影响较大，容易引发拥挤踩踏事故。人群流量超出接待能力时，还可能引发秩序混乱、争抢厕所、高台挤落等情况。

1.庙会灯会

（1）典型庙会灯会

庙会灯会一般在春节期间举办，传统庙会灯会如地坛庙会、龙潭庙会、厂甸庙会、什刹海元宵节灯会、石景山游乐园灯会等。庙会灯会往往连续数日吸引大批游客前往。

（2）风险诱因

时间因素：庙会一般在正月初一至初五期间举办，灯会一般在正月十五傍晚至夜间举办。

场地因素：场地环境复杂，临建设施多样，环境信息不明。

管理因素：各类演出和展示活动设计布局不合理，易造成局部人群聚集等。

（3）风险特征

庙会灯会场所中人群构成复杂、分布不均，各类主题活动附近人员高度密集。部分场所周界开放，场所内水域、山石以及临建设施交错，管控难度大，易造成局部人群聚集拥挤。场所出入口及周边往往有大量人员排队或停留，易造成交通拥堵。

2.文艺演出活动场景

（1）典型演出

国家体育场、工人体育场、五棵松体育中心等场馆承办的大型演唱会。

（2）风险诱因

时间因素：大型演唱会举办期间，重点为散场时段。

管理因素：演唱会组织管理松懈、安全防范设施和措施不合理等。

（3）风险特征

文艺演出关注度高，易吸引大量人群聚集，且密度较高。场所内普遍具有通道空间狭窄、人群对环境不熟悉、光线不足等特点。文艺演出期间观众情绪较为沉浸，突发情况下不利于有序疏散。

3.公园景区等游客集中游览

（1）典型景区景点

旅游旺季的香山、植物园、圆明园、玉渊潭公园、环球影城等公园景区；节假日时期的什刹海、南锣鼓巷、大栅栏、前门大街等区域。

（2）风险诱因

时间因素：“清明”“五一”“十一”、元旦和春节等节假日期间。

天气因素：暴雨、大风、冰雹等不利天气。

活动因素：香山红叶节、玉渊潭樱花节等热门主题活动。

（3）风险特征

热门景区景点内的游客高度聚集、人群流动随意性强，各个方向人流互相交叉，易产生对冲阻塞风险，并对周边交通站点带来客流激增压力。

4.网红打卡地特色游

（1）典型点位

亮马河国际风情夜游、蓝色港湾、首钢园、中央电视塔、798艺术区，以及其他主题文化游览区等。

（2）风险诱因

时间因素：“五一”“十一”、元旦和春节等节假日期间。

活动因素：蓝色港湾灯光节、首钢园新年倒计时、钟鼓楼开放日等特色活动。

网络因素：网络大V在鼓楼、什刹海、皇城根遗址等地直播，容易引发粉丝集中前往打卡。

（3）风险特征

由于人群信从网络观点而自发前往特定地点的聚集情况，时间规律不明显，难以预测，并可能给周边居民日常生活带来干扰。特别是发生在夜间的人群聚集，遇到突发情况时疏散困难。

（三）体育赛事活动场景

室内赛事活动、户外体育赛事活动由于场地空间有限，在楼梯、通道等局部区域可能产生人群聚集风险。特别是室内赛事结束后观众退场阶段、户外体育赛事开始初期，人群聚集风险最为突出。

1.室内体育赛事

（1）典型场馆

国家体育场、国家体育馆、国家速滑馆、国家网球中心、工人体育场、首都体育馆、五棵松体育中心等。

（2）风险诱因

时间因素：中超联赛、CBA联赛、中国网球公开赛举办期间及散场时段。

管理因素：场馆管理方与周边属地联动不充分、赛后不及时劝离对结果不满的大量观众等。

（3）风险特征

体育赛事关注度高，球迷等热情高涨，易引发人群波动混乱。特别是在大型赛事活动举办期间，场馆及周边人群聚集明显；散场时段短时间内人群大量集中、趋同、交叉移动，出口处人员高度聚集，极易产生拥挤踩踏。此外，易引发体育场所周边道路、交通站点拥堵。

2.户外体育赛事

（1）典型赛事

马拉松、铁人三项、自行车赛事等。

（2）风险诱因

天气因素：暴雨、大风、低温、冰雹等不利天气。

管理因素：对人群缺少管理引导、救助人员缺失、对参赛和观看人群规模预估失误、与外部联动机制不足等。

（3）风险特征

户外赛事在集结、准备、起跑等阶段，参赛选手短时间内高度聚集，可能造成人群拥挤踩踏。在起点、终点等重点观赛点位，观众争相占据最佳观看位置、热情高涨，易发生拥挤踩踏。

（四）宗教和祭扫活动场景

宗教和祭扫活动的时间和地点相对固定，但不同宗教仪式的参与人群构成复杂，场所内部空间有限，局部人群高度聚集的特点明显。祭扫活动参与人数多，场所集中、时间集中，且与春季踏青时段重叠，集中出行易导致局部交通拥堵。

1.宗教活动

（1）典型节庆日

“初一”雍和宫上香、“初五”白云观摸石猴和拜太岁、牛街礼拜寺开斋节礼拜等。

（2）风险诱因

时间和宗教活动因素：春节期间、圣诞节、开斋节等节假日以及天主教、基督教、佛教、道教、伊斯兰教的主要节日、纪念日。

传统习俗因素：雍和宫、潭柘寺等农历每月“初一”“十五”的上香习俗，白云观“初五”的摸石猴祈福习俗等。

（3）风险特征

人群在短时间内高度聚集，因宗教节日与传统民俗交织，处置和疏导难度较大，易成为社会舆论焦点。

2.清明节祭扫

（1）典型祭扫区

八宝山革命公墓、八宝山人民公墓等。

（2）风险诱因

时间因素：清明节假期。

（3）风险特征

祭扫人群短时间内在墓园高度聚集，且多数以家庭为单位前往，现场空间有限，疏导难度大。出行方式主要为自驾，可能造成周边主要出入通道交通拥堵，特别是祭扫散场时人群容易集中涌往附近景点，造成局部人流、车流交叉拥堵。

（五）商业消费活动场景

因商业展览、展销和公众购物、餐饮、娱乐等消费活动，造成人群聚集的场景。大多数城市商圈具有场地开放、空间受限、出入口多、环境复杂等特点，人群管控难度大。

1.商场商圈游览消费

（1）典型商圈

王府井步行街、朝阳大悦城、西红门荟聚、三里屯太古里、西单大街等。

（2）风险诱因

时间因素：“五一”“十一”、元旦和春节等节假日期间。

商业因素：热门商品发布期、大型促销活动等。

（3）风险特征

促销、网红带动消费等活动易导致瞬时人群数量激增，特别是促销活动难以预测，易引发大量车辆集中抵离，造成周边交通拥堵。

2.大型展览展销

（1）典型展馆

各类主题展览短时间内吸引大量人群聚集，产生人群聚集风险，如北京展览馆、中国国际展览中心、全国农业展览馆等场馆不定期举办的特色展览。

（2）风险诱因

时间因素：举办主题会展期间。

场地因素：展位布局不合理、临建设施安全风险高。

管理因素：会展方组织不力或信息公布不及时，大量人员集中入场和排队。

（3）风险特征

主题展览场所中临建设施较多，展品布局对人群分布的影响较大，易出现局部高度聚集。展销期间，部分商家的促销活动可能引发短时间内小区域人群聚集。

3.集贸市场集中采买

（1）典型集市

张家湾大集、沙河大集等春节前夕市民集中采买年货的场景。

（2）风险诱因

时间因素：春节前夕年货集中采买时段。

管理因素：管理人员数量偏少、分布分散，人群流动缺少管理。

（3）风险特征

多为郊区大集，日常开市时间固定，时间规律明显，人群短时间内高度聚集。集市内摆摊设点不规范，造成通行不畅，不利于疏导。

（六）观礼典礼活动场景

大型观礼、典礼活动参与人员密度大、时段集中，特别是每日升国旗时段到天安门广场观礼的人员较为密集，是典型的人群聚集观礼活动。

（1）典型点位

天安门广场旗杆周边、广场入口排队处、地下通道、楼梯口、人群行进途中的障碍物附近等。

（2）风险诱因

时间因素：1月1日、5月1日、8月1日、10月1日至7日等时期；其中，10月1日为全年最高峰。

（3）风险特征

每日升旗观礼人流量巨大，呈现波动性流动现象，可提前预测。升旗前，人群集中排队入场，情绪易焦躁。升旗仪式结束后，出入口和地下通道人流量大，容易发生拥挤踩踏。

此外，各类教培机构在集中考试时段、医院在流行病爆发高峰时段，以及其他人员密集场所在特定诱因下，也存在人群聚集风险。

三、职责体系

在市委、市政府统一领导下，按照“分级管理、属地为主”的原则，本市建立健全公共场所人群聚集风险的防范与应对职责体系，加强对人群聚集公共场所和人群聚集活动的管理。公安部门负责大型群众性活动的安全管理工作，按照职责对人群聚集活动进行应急处置。其他相关部门和有关单位，按照各自职责负责与人群聚集活动相关的安全管理和应急处置工作。各区政府牵头做好辖区内各类人群聚集公共场所和人群聚集活动的安全管理与应急处置。人群聚集公共场所的经营（管理）单位、人群聚集活动的主办（承办）单位履行日常安全管理和应急处置责任，按照《北京市大型群众性活动安全管理条例》等法规对活动安全负责。

（一）公安部门职责

1.对大型群众性活动的安全管理

负责依法对本市各类文艺演出、体育比赛、展览、招聘会、庙会、灯会、游园会等大型群众性活动的安全工作实施监督管理；在大型群众性活动举办过程中，对安全工作的落实进行指导、监督和检查，发现安全隐患的责令改正；根据需要维持活动现场及周边的治安和交通秩序；加强对可能引发人群聚集风险相关信息的监测，对可能发生突发事件的，及时通报相关行业管理部门和属地政府，并依职责做好紧急处置工作。

2.对各类活动的应急处置

负责对在大型群众性活动、小型群众性活动，以及人群自发聚集活动中接到报告或者监测发现人群聚集可能发生突发事件的，及时采取预防性处置措施；针对可能导致安全事故或者危害安全的紧急情况和其他突发事件，在应急指挥机构的统一指挥下，组织警力并协调卫生健康、消防、武警、属地等现场各方力量开展紧急疏散救援，最大程度减少人员伤亡；会同场所管理单位、主办单位、行业管理部门、属地政府等，根据现场需要共同开展应急处置，及时采取各类措施维护现场秩序，开展紧急疏散救援，最大程度减少人员伤亡。

（二）相关部门和单位职责

1.市交通委：负责加强对本行业人群聚集风险防范与应对的监督指导；督促、指导轨道交通运营企业、长途客运站、城市综合客运枢纽经营单位等建立健全人群聚集风险防范与应对职责体系，科学合理组织运营，做好风险管控和应急准备；组织开展地铁站、长途客运站、城市综合客运枢纽等场所的人群聚集风险研判；根据需要组织协调公交、地铁、出租（网约）车等相关企业做好重点场站滞留旅客的运力接续保障工作。接到报告或者监测发现可能发生突发事件的，立即研判风险，及时采取预防性处置措施，并通报属地政府和公安部门；已经发生突发事件的，立即依职责组织开展应急处置并报告信息。

2.市文化和旅游局：负责加强对本行业人群聚集风险防范与应对的监督指导；对直接举办的大型文旅节庆活动、相关专题活动实施安全管理，指导承办单位建立健全风险防范与应对职责体系，科学合理组织实施有关活动，做好风险管控和应急准备；对全市文旅行业人群聚集风险进行研判；指导各区文化和旅游部门，督促、指导各文旅场所（单位）落实人群聚集风险管控主体责任，并做好信息报告和应急处置各项工作。接到报告或者监测发现可能发生突发事件的，立即研判风险，及时采取预防性处置措施，并通报属地政府和公安部门；已经发生突发事件的，立即依职责组织开展应急处置并报告信息。

3.市体育局：负责加强对本行业人群聚集风险防范与应对的监督指导；依法对大型体育赛事活动安全工作实施监督管理，指导承办单位建立健全风险防范与应对职责体系，科学合理组织实施有关活动，做好风险管控和应急准备；对全市体育行业人群聚集风险进行研判；指导各区体育部门，督促、指导各体育场馆（单位）落实人群聚集风险管控主体责任，并做好信息报告和应急处置各项工作。接到报告或者监测发现可能发生突发事件的，立即研判风险，及时采取预防性处置措施，并通报属地政府和公安部门；已经发生突发事件的，立即依职责组织开展应急处置并报告信息。

4.市园林绿化局：负责加强对本行业人群聚集风险防范与应对的监督指导；对直接举办的庙会、灯会、游园会等活动实施安全管理，指导承办单位建立健全风险防范与应对职责体系，科学合理组织实施有关活动，做好风险管控和应急准备；对全市园林绿化行业人群聚集风险进行研判；指导各区园林绿化部门，督促、指导各公园（场所）落实人群聚集风险管控主体责任，并做好信息报告和应急处置各项工作。接到报告或者监测发现可能发生突发事件的，立即研判风险，及时采取预防性处置措施，并通报属地政府和公安部门；已经发生突发事件的，立即依职责组织开展应急处置并报告信息。

5.市民族宗教委：负责加强对本行业人群聚集风险防范与应对的监督指导；对直接举办的大型宗教活动实施安全管理，指导承办单位建立健全风险防范与应对职责体系，科学合理组织实施有关活动，做好风险管控和应急准备；对全市宗教场所人群聚集风险进行研判；督促、指导宗教活动场所、宗教院校落实人群聚集风险管控主体责任，并做好信息报告和应急处置各项工作。接到报告或者监测发现可能发生突发事件的，立即研判风险，及时采取预防性处置措施，并通报属地政府和公安部门；已经发生突发事件的，立即依职责组织开展应急处置并报告信息。

6.市商务局：负责加强对本行业人群聚集风险防范与应对的监督指导；对直接举办的大型商业类展会活动实施安全管理，指导承办单位建立健全风险防范与应对职责体系，科学合理组织实施有关活动，做好风险管控和应急准备；指导各区商务部门，督促、指导经常举办商业类展会活动的场馆、经常开展促销活动的企业等单位落实人群聚集风险管控主体责任，并做好信息报告和应急处置各项工作。接到报告或者监测发现可能发生突发事件的，立即研判风险，及时采取预防性处置措施，并通报属地政府和公安部门；已经发生突发事件的，立即依职责组织开展应急处置并报告信息。

7.市文物局：负责加强对本行业人群聚集风险防范与应对的监督指导；督促、指导各博物馆做好风险研判和防范应对等工作。接到报告或者监测发现可能发生突发事件的，立即研判风险，及时采取预防性处置措施，并通报属地政府和公安部门；已经发生突发事件的，立即依职责组织开展应急处置并报告信息。

8.市民政局：负责加强对本行业人群聚集风险防范与应对的监督指导；督促、指导各墓园做好风险研判和防范应对等工作。接到报告或者监测发现可能发生突发事件的，立即研判风险，及时采取预防性处置措施，并通报属地政府和公安部门；已经发生突发事件的，立即依职责组织开展应急处置并报告信息。

9.市国资委：负责督促、指导各有关市属企业，在主办或承办大型活动等工作过程中，按照有关部门要求落实人群聚集风险管控主体责任，做好各项防范准备和应对工作。

10.市委宣传部：负责指导开展人群聚集突发事件的信息发布和宣传报道工作，根据需要依法依规组织召开媒体通气会或新闻发布会等。

11.市委网信办：负责加强对网络上可能引发公众集中前往网红打卡点、热门景区等苗头性信息的监测，及时向市相关部门和属地区政府通报信息，并配合做好网络信息引导工作。负责做好人群聚集突发事件的网络舆情监测，会同有关部门做好舆情引导。

12.市卫生健康委：负责组织协调人群聚集突发事件的紧急医疗救援。

13.市应急管理局：根据需要配合做好人群聚集突发事件的应急救援和市级物资保障工作。

14.市公安交管局：对人群聚集突发事件现场周边采取临时交通管控措施，开辟应急救援保障通道，加强远端疏导分流，确保应急救援保障通道畅通，缓解事件现场周边交通压力。

15.市消防救援总队：负责按职责做好人群聚集突发事件的人员救援工作，协助开展现场处置、疏散等工作。

16.市通信管理局：根据需要协调在人群聚集区域开展基站扩容；部署应急通信车或临时基站支撑应急指挥处置工作。

17.武警北京市总队：负责协助做好人群聚集活动现场的警戒控制和现场处置、救援、疏散等工作。

18.天安门地区管委会：负责健全完善天安门地区人群聚集风险防范与应对职责体系，完善相关工作制度；统筹协调公安、武警、交管、消防、急救、应急、宣传、城管、环卫和群防群治等各方面力量，做好疏散疏导；针对重大节日升国旗仪式做好风险研判，根据现场情况及时启动应急响应。

19.重点站区管委会：负责做好与国铁北京局、首都机场、大兴机场的沟通对接，掌握各火车站、机场旅客抵离和预判情况，根据需要对人群聚集风险进行研判管控；及时协调铁路、民航和交通、公安、交管、属地等单位共同做好人群聚集风险的防范应对工作。

20.国铁北京局：负责在发生旅客列车大面积晚点、停运、折返和旅客滞留时，与重点站区管委会加强沟通协调，落实信息共享、会商机制，共同做好应急处置工作；及时向旅客群众发布列车晚点、停运信息，加强远疏导措施，做好退改签工作；完善临时候车、交通接驳等方案措施，引导旅客有序乘降，防止长时间滞留站区。

21.首都机场、大兴机场：对航班大面积晚点、取消和旅客滞留等重大风险进行综合研判和预警，及时报告相关信息，落实信息共享、突发情况报告、会商、重大突发情况应急处置四项机制；负责督促指导航空公司及时向旅客群众发布航班晚点、取消信息，做好退改签工作；会同航空公司及时采取有效措施并指导落实，完善旅客转移、临时安置等方案，引导旅客有序乘降，防止长时间滞留场区。

（三）属地区政府职责

1.日常监测与隐患排查

负责健全完善本辖区各类人群聚集风险的防范与应对职责体系，完善相关工作制度；组织指导各区属职能部门、重点街道（乡镇）做好有关场所和区域的人群聚集风险管控工作。适时组织相关部门排查人群聚集公共场所的安全隐患，督促人群聚集公共场所的经营、管理单位落实安全责任。

将人群经常聚集的广场、道路等开放性场所纳入监测网络，确定监测点，明确监测项目，组织公安、交通、文旅、体育等部门设置必要的监控设施，设立电子显示屏和高音喇叭等安全提示设施，发布预警信息和其他提示信息，根据需要配备专门人员进行监测。

2.大型群众性活动安全监管

针对本区直接举办的各类庙会、灯会、展会、体育赛事、演唱会等大型群众性活动，负责督促指导承办单位做好人群聚集风险防范与应对工作；牵头建立应急指挥与处置工作体系，压实各方职责，落实预案、培训、演练、设施、技术等各项预防措施，并做好监测预警、信息报送、疏散处置等应对工作。

3.各类活动安全管理

针对其他部门或单位在本区举办的各类大型活动，组织、指导区属有关部门和街道（乡镇）加强安全管理，加强与相关部门和单位的协同配合与联动，共同做好风险防范，对居民区生活和交通秩序进行保障。

针对公众自发前往网红打卡点等开放街区形成的人群聚集风险，组织、指导区属有关部门和街道（乡镇）加强风险研判与防范应对。

在群众自发性聚集活动重点时段，加强对重大风险的分析研判，落实场所安全管理责任单位和责任人,第一时间发现和处置人群聚集风险，避免管理盲区。

4.应急处置

针对市级部门主办的大型群众性活动，会同市相关部门组建应急指挥机构。针对本区主办的大型群众性活动，组织公安、卫生健康、消防、行业管理部门和场所经营（管理）单位、大型群众性活动主办（承办）单位等成立区级应急指挥机构。

应急指挥机构实行联合值守和现场指挥调度工作模式，根据需要下设综合协调、安全保卫、人员疏散、交通保障、信息宣传等工作组。

接到突发事件报告后，立即组织相关部门按照有关应急预案或联动机制等进行处置，同时向市政府报告信息。

（四）场所经营（管理）单位职责

1.日常安全管理

负责开展人群聚集活动风险评估，根据场所最大瞬时安全容量和日安全容量管控风险；设置应急广播、应急照明等应急救援设施和安全提示设施，并定期维修保养，确保其正常运行；设置必要的监控设施，对场所内人员流动、聚集情况进行监测；显著标明安全撤离的通道、路线，并保证安全通道、出口的畅通；经常性巡查场所，采取相应的安全防范措施；制定应急预案，并结合实际情况开展应急演练。

2.应急处置

负责建立本单位应急工作体系，与相关部门和属地政府建立联动机制，做好干预措施准备，制定应急预案、方案并组织演练；做好实时风险监测预警，落实信息共享、突发情况报告、协同处置等工作机制。遇有突发事件时在公安等部门的指挥下全力应对。

（五）活动主办（承办）单位职责

1.属于大型群众性活动的，承办单位要按照安全生产法、消防法和《北京市大型群众性活动安全管理条例》等法律法规要求，做好各项安全管理工作，主要负责人严格履行安全生产第一责任人责任，健全安全管理制度,明确各岗位安全管理职责，根据活动特点动态评估人群聚集风险，科学测算人员最大瞬时数量和总体数量，制定应急预案和开展演练，合理配置应急救援装备，完善监控设施并进行安全巡查。

2.属于小型群众性活动的，组织方要在事前预测最大瞬时和总体人员数量、评估风险，采取相应的安全防范措施，根据需要配备充足的安保人员，制定突发事件应急预案。

四、风险防范与应对措施

（一）科学规划活动

按照“分时段、分区域、分场景”的总体要求，各相关行业监管（管理）部门、属地区政府要强化对本行业（领域）、本区域各类人群聚集风险管理的统筹协调，注重事前防范，从活动策划环节入手，充分考虑时间因素、场所容纳量、交通保障等因素，强化部门之间、条块之间、政企之间的沟通协调，科学合理策划、布设、组织活动，在促进文化产业健康蓬勃发展和满足公众文化旅游需求的同时，确保公众人身安全和社会运行秩序平稳。

（二）风险防范准备

1.风险评估和隐患治理

组织会商研判，开展全面的风险评估，综合考虑活动组织、空间布局、设施分布、人流特点、天气变化、交通站点等安全因素，整合各类数据，科学评估安全风险，识别关键风险点位和风险突出时段，加强通行设施隐患排查治理，清理和疏通场所空间和通道。

2.明确安全容量和预警等级

人群聚集活动的主办（承办）单位，按照《北京市大型群众性活动安全管理条例》《建筑设计防火规范》《城市客运交通枢纽设计标准》《景区最大承载量核定导则》等国家、地方和行业已颁布的相关法规、政策、标准，综合考虑活动和场所特点，采用定量与定性、理论与经验相结合的方法，做好场所和周边区域客流流量、流向和分布的预测，结合场所空间、服务设施和历史客流数据，根据有关规定科学合理确定场所瞬时安全容量和日安全容量，并进行客流量控制。制定人流量预警分级标准，并制定配套的分级管控措施，明确采取限流、关闭、疏散等各级应对措施的客流量阈值。

3.制定应急预案和工作方案

根据风险评估制定全面的应急预案和工作方案，针对节假日、重大活动公共场所人群聚集特点，进一步完善突发事件应急预案，加强不同部门、不同层次预案之间的衔接，做到“有组织活动有预案，无组织活动也要有预案”。从制度上赋予指挥员在紧急情况下启动预案、实施预案和协调指挥的权力，防止因响应不及时和初期控制不力造成后果扩大。通过预案建立“上下衔接、左右联动”应对机制，加强行业管理部门和公安、消防、卫健、交通、宣传等部门，以及属地政府间的协同配合。加强应急演练和安全管理队伍的技能培训，根据演练中发现的问题，对应急预案进行定期评估和修订。

4.优化空间布局和设备设施

确保场所周边交通道路畅通，合理设计场所的空间和道路布局，根据需要设置分割区域，开设临时应急通道。开放性公共场所可围绕热点景观设立围挡形成临时管控周界，推广预约参观制，控制日客流总量，实行分时游览控制瞬时人数，防范人群聚集点客流量超过安全容量。根据场所特点科学设置客流出入路线，采取单循环、不走回头路等方式，引导客流流向，合理分流，避免流线交叉，防止人员对冲拥挤。加固临建设施，确保消防、电力设施以及应急物资充足完好。出入口、乘车路线、应急通道、消防安全警示的标识齐全清晰。安装人流采集设施设备，实时掌握人群聚集区域整体态势。

5.做好场所安全检查和检测

各类人群聚集公共场所经营（管理）单位、活动主办（承办）单位和行业管理部门、安全许可部门、属地政府等要制定安全检查计划，对场所进行定期和活动前临时性检查与检测，确保场地安全、设施设备稳固完好、预防和处置措施准备到位。重点检查疏散通道畅通、疏散出口数量充足且分布合理，疏散方案完善且培训到位，以应对可能出现的人群聚集突发事件。

6.提前预估和做好提示防范

关注互联网、自媒体发布的可能诱发人群聚集信息，根据场所特点、活动性质、人群规模等分析人群聚集程度，活动主办（承办）单位、行业管理部门、属地政府应提前预估人流量情况，提前预判风险，确定防范或预警等级，并采取有力防范措施，做到有备无患、防患于未然。通过广播、电视、互联网等多种渠道提前发布预警及交通管制信息，通过分区域引导、分时段入场等提示信息有效引导客流，避免集中出行前往。在现场充分利用显示屏、指示牌传递场所或活动的信息，提醒公众做好风险防范。

（三）实时监测预警

1.组织有关工作人员、执法执勤人员、保安员、志愿者、群防群治等各类力量，加强现场引导、服务和巡查检查，实时报告人群聚集苗头隐患和突出情况。

2.在进出口、瓶颈点、打卡点、人员汇集区域等关键点位安排固定人员值守看护，必要时安排公安、武警、保安力量加强点位管控。

3.充分利用卡口计数、WiFi嗅探、基于位置的服务（LBS）、激光、红外、区域人流量视频分析等技术算法，对总体人流量、瞬时人员密度异常变化进行实时监测，分析评估预测人群聚集安全状况，为疏导分流工作及时启动提供决策依据。

4.在关键点位设立信息提示屏，动态更新显示客流量、密集区域瞬时人数、拥挤点排队时长等信息。当客流接近或达到预警线时，及时利用应急广播、LED屏等工具发出预警提示

5.场所经营（管理）单位、活动主办（承办）单位以及有关监管（管理）人员发现即将或已经发生突发事件时，立即向应急指挥处置机构报告预警信息，内容包括事发区域、人群规模和影响范围等。

6.活动主办（承办）单位应根据场所或区域承载量，确定预警级别，明确相应预警措施，做好应急准备。根据预警情况，视情采取限流、分流、限行、单向通行、远端疏导等措施。一般可将人群聚集风险预警分为一级、二级和三级，分别用红色、橙色和黄色标示，一级为最高级。黄色预警时，做好应急准备，加强重点区域人员疏导。橙色预警时，加强监测，有序疏导人员，采用停止售票、限制进场、区内单向通行等方式控制场所内人员数量，并组织做好交通运力动态调整、周边道路管控、区内停车控制等引导分流工作。红色预警时，场所内部只出不进，采取分流、限行、单向通行等措施，在险要、易拥堵路段安排专人从事引导和疏散工作，快速减少场内人员；在远端采取分流、疏堵、限入、劝返、单循环等措施，快速有效控制周边人流热度。

（四）网络监测与引导

1.网信部门加强对网络上可能引发公众集中前往网红打卡点、热门景区等苗头性信息的监测，及时通报市相关部门和属地区政府。

2.市相关部门和属地区政府立即核实并加强引导，强化管控，提前部署力量，采取防范措施，化解苗头性风险，避免事态扩大。

（五）内外联动与疏导响应

应急指挥机构根据现场事态发展和控制能力，逐级采取以下措施。

1.紧急管控：现场公安部门立即会同各方力量启动应急响应，开展先期处置，对拥挤人流进行渠化，设移动式护栏、绕行告知牌，加强人群管控和疏导。交管部门对通往现场场所和主要集散中心（地）的外围道路进行车流监测，做好场所外围道路车辆引导、分流和截流准备。

2.卡控关键点位：在进出口、瓶颈点、打卡拍照点、人员汇集区域等关键点位安排公安、武警、保安力量加强管控，限制拍照停留等阻滞行为，督促人员有序流动。

3.分流疏导：有效充分利用场所空间，及时采取人群分流、局部限流、单向通行等措施，防范人群局部过量聚集。

4.打格划片：组建应急队，对人群拥挤区域进行穿插隔离，控制每个网格人数，控制分区人群流动秩序，防范人群涌动传播。

5.增派力量：按照人群聚集规模控制需要，公安、消防、武警、交管、行业主管部门、属地以及场所经营（管理）单位、活动主办（承办）单位、保安等加大现场力量投入。

6.远端限流：以拥挤区域为中心，考虑场所和周边空间布局、交通方式因素，利用铁马、栏杆、警戒带等分隔标识设立远端限流点，对场所毗邻道路进行交通管制，限制人流、车流向中心拥挤区域聚集。

7.临时扩容：采用临时征用、公交甩站、交通管制等方式，将活动场所内外的绿地、公交场站、道路等空间资源转为临时活动空间，利用指示牌、现场广播等方式引导人群合理分布，降低中心区人群聚集密度。

8.人群疏散转移：属地区政府启用应急疏散区、紧急避难区，组织相关部门将受影响群众转移至疏散或安置点，合理分配安排疏散点位，防止发生拥堵。交通部门协调公交、大巴、网约车等单位采取延时运营、空车接送、加密班次、增派摆渡车等措施，集中转移疏散人员。公安部门会同属地区政府做好转移疏散点交通秩序应急保障和现场秩序维护。

9.远端交通管控：交管部门视情在远端部署警力，引导和调整社会面车辆通行路线，缓解事件现场周边交通压力。交通、交管部门通过道路提示屏、导航软件、地铁广播和站台公告等多种渠道发布交通管控等提示信息，引导公众避免前往事件现场周边区域。

10.终止活动：遇到场所人群聚集密度过高以及极端情况可能导致拥挤踩踏时，立即启用熔断措施，终止活动进行。对外围进行封控，人员只出不进，做好后续退票和滞留人员疏散工作，并通过现场显示屏、广播向游客发布提示信息。

11.人员救援：发生拥挤踩踏导致人员伤亡时，120急救力量立即进行现场急救及伤员转运。卫健部门协调周边医院做好受伤人员救治。公安、交管、消防、武警等力量及时分隔危险区，开辟救援通道。

12.舆情引导：人群聚集突发事件产生后，围绕舆论关注的焦点、热点和关键问题，宣传部门统筹开展信息发布和舆论引导工作，及时回应并对公众活动进行引导，做好舆情监测管控。

13.综合保障：属地政府全力配合现场处置工作，调派各类资源进行支持。

当事态较为严重时，由平安北京建设领导小组统一指挥处置工作。