北京市政协十四届二次会议第0206号提案的答复意见
田刚印委员：
您提出的关于“加强韧性城市地下空间的防灾减灾救灾体系和能力建设”的提案收悉，我们会同市消防救援总队、市城市管理委、市住房城乡建设委、市国动办等部门进行了认真研究，现将有关情况答复如下：
一、持续推进韧性城市建设
市委、市政府高度重视韧性城市建设工作，2021年10月，以“两办”名义印发了《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》（京办发〔2021〕27号）（以下简称《指导意见》），分两个时间节点，分别提出了2025年和2035年的建设目标，从空间韧性、工程韧性、管理韧性、社会韧性四个维度对韧性城市建设进行了设计。2022年4月，经市政府批准，正式成立北京市推进韧性城市建设协调工作机制（以下简称“协调工作机制”），由协助分管应急管理工作的副市长任召集人，包括各区及相关行业部门51家成员单位，办公室设在市应急局。2023年4月印发了《北京市2023年推进韧性城市建设工作要点》及《北京市推进韧性城市建设重点工作行动方案（2023年-2025年）》。北京市出台《指导意见》，在全国省级范围内率先对韧性城市建设作出全面部署，成立协调工作机制，明确了推进韧性城市建设的主要路径，构建起较为完备的顶层设计。
《指导意见》在统筹拓展城市空间韧性中，提到“统筹地上地下空间利用，在城市空间布局上最大程度降低灾害损失风险；发挥地下空间抗爆、抗震、防地面火灾、防毒等防灾特性，构建地下空间主动防灾系统。”《指导意见》实施以来，坚定有序疏解非首都功能，完成583处地下空间功能恢复和再利用，增加了战略留白，逐步拓展城市空间韧性。2024年2月《北京市韧性城市空间专项规划（2022年—2035年）》获市政府批复，强调要加强地下空间防洪防涝韧性。
二、健全防灾减灾救灾体系
防灾减灾救灾体系和能力建设已纳入我国国民经济和社会发展规划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中关于完善国家应急管理体系，“要求构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力”。由于城市地下空间开发利用工作涉及多个部门，北京市目前尚没有城市地下建筑总体的防灾减灾救灾体系，但各个类型的地下建筑均建立了相应的应急体系和防灾减灾救灾体系。
（一）城市地下综合管廊
2017年以来，北京市城市管理委员会贯彻落实市委、市政府决策部署，把地下综合管廊建设作为履行政府职能、完善城市基础设施、提升城市精细化管理和公共服务水平的重要内容，着力加强体制机制建设，完善政策标准，推动建成一批地下综合管廊，为城市安全高效运行、韧性城市建设的发挥了积极作用。编制了《综合管廊布局规划》和《市政基础设施专项规划》，在各分区规划、重点功能区规划中布局建设综合管廊体系，细化落实总规要求。制定印发了《北京市关于加强城市地下综合管廊建设管理的实施意见》（京政办发〔2018〕12号），从总体要求、统筹规划、有序建设、严格管理、工作保障五个方面，明确各政府部门任务分工，对本市地下综合管廊建设和运营管理作出总体部署。制定《城市综合管廊工程设计规范》、《城市综合管廊运行维护规范》、《城市综合管廊工程施工及质量验收规范》等地方标准，建立了涵盖规划、建设和运营管理全流程的标准规范体系。制定发布了《北京市城市地下综合管廊运行安全和风险防控管理规范(试行)》（京管发〔2022〕4号），明确了地下综合管廊风险分级管控、隐患排查治理、安全保护及应急处置的工作要求，规范了综合管廊安全生产保障工作。修订了《北京市地下管线突发事件应急预案（2024年修订）》,明确了地下管线应急指挥救援的工作范围、职责和流程。
（二）城市地下轨道
随着北京城市建设和经济发展步伐加快，地下轨道交通驶入了“井喷式”发展的快车道，北京市消防救援总队聚焦问题短板，着力构建适应首都轨道交通的消防安全管理体系和综合灭火救援机制。已出台了北京市地方标准《社会单位和重点场所消防安全管理规范 第5部分：城市轨道交通工程施工现场》，结合城市轨道交通工程地下区域风险特点，规定了消防安全管理的具体要求。并起草了《社会单位和重点场所消防安全管理规范 第16部分：城市轨道交通》，修订了北京市地方标准《城市轨道交通综合救援应用技术规范》,填补国内该领域技术标准空白，较好地指导轨道交通的安全设计和综合救援。以及梳理完善10项消防安全制度，分别组织轨道交通运营、建设单位召开现场会，在全市轨道交通范围内开展消防安全标准化管理创建工作，从思想、意识、行为、空间等多个维度入手，从硬件、软件两方面双轮驱动，细化规范消防管理内容、操作步骤和具体要求，进一步优化地铁消防安全管理体系，形成协同治理、共同发力的工作格局。
（三）人民防空工程
北京人防的法规制度框架体系以《北京市人民防空条例》为核心，《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》与《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》为两冀，《关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》《关于深入推进首都人民防空改革发展的实施意见》为两轮，《北京市人防工程规划（2020－2035）》《北京市人防“十四五”规划》为引领，人防工程平战结合、维护管理及防护设备安装、人员疏散掩蔽等8件标准文件和40余件规范性文件互为补充。建立健全了市、区、街道（乡镇）地下空间三级管理体制；形成了联合执法、隐患排查、风险评估、挂账整治、绩效考评的综合治理机制和管理模式。《北京市国防动员办公室安全生产治本攻坚三年行动实施方案》（2024-2026年），要求“继续巩固深化安全生产和火灾隐患大排查大整治成果，深入开展安全生产治本攻坚行动，不断提升安全管理水平”，有效推进了地下空间整治及再利用工作的进展。自2011年开展地下空间整治以来，全市共整治地下空间9118处（人防4237处、普通地下室4881处），消除安全隐患13.2万处次。环境恢复共1851处（其中人防1499处，普通地下室352处）。修订了《北京市人民防空工程维护管理规定》，坚持“人防为民”的根本，以保证人防工程战备效能为重点，认真开展人防工程维护维修工作，防空地下室每年完成300万平方米维护维修任务。
三、提升防灾减灾救灾能力
《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》在全面提升城市管理韧性中提到构建城市感知体系。“构建协同综合、灵敏可靠的城市感知体系，实现各感知系统互联互通、信息实时共享。加强极端天气、破坏性地震、超标准洪水和城市积水内涝监测预报，提高预报预警精准度和时效性。加强公共交通和人员密集场所大客流监控，强化重点工矿企业远程监测、自动报警设施配备使用。摸清城市楼宇、公共空间和地下管网底数，推行‘一张图’数字化管理。加强燃气管网等城市生命线工程安全监测和预警。
（一）推进城市地下管线隐患治理和安全管理
计划消除1175项、107.4公里地下管线的自身结构性隐患，提高本市地下管网运行的安全可靠性，预防地下管线结构性隐患导致的管线事故。探索开展地下管线数字化安全管理，建设顺义新城地下管线综合管理信息系统，打造顺义区安全可控的地下管线全生命周期数据管理模式，形成城市生命线安全运行监测及预警机制，实现地下管线运行状态实时动态管理。截止目前，已完成市政公共区域范围内地下管线老化更新改造消隐项目，及时处置各类地下管线突发事故。认定并制发《城市公共设施抢险抢修作业配合单》300余份，确保水、电、气、热、通信等各地下管线突发事故得到高效妥善处置。二是完成顺义新城地下管线综合管理信息系统建设，目前入库地下管线8600公里。
（二）大力推进监测预警预报系统建设
针对城市地下建筑空间，市消防救援总队督促指导大型商业场所地下经营区域、地下停车场区域自动消防设施完好有效率，推动设有火灾自动报警、消防给水和消火栓、自动喷水等消防设施的单位场所安装运行感知设备，升级改造全市物联网监控平台，实时动态感知消防设施运行状态和消防安全管理信息。市国动办对早期人防设施进行了普查，积极运用调查、探测和三维激光扫描等技术，完成洞内测量，建立了数据库，为开展防灾减灾和应急处置工作提供有力支撑；结合非现场监管工作，探索推进人防工程及设施设备视频监控建设，提高监控覆盖率和公共区域视频资源联网率；利用监控等信息化建设，增加人员入侵报警，水侵报警提醒、烟感报警提醒等功能，增强“技防”水平；不断提升人防工程及设施设备基础数据的管理水平，提高安全管理效率。
（三）持续推进智慧应急建设
市应急管理局从“京通、京办、京智”三个端口开发建设“企安安”全市隐患自查和检查系统，核实全市企业台账，实现“安全生产监管”“火灾隐患管理”等各类安全生产和消防相关应用的统一接入，提高隐患排查效能。推进一体化应急平台建设，目前已初步接入市气象局灾害天气监测预警服务系统、市水务局水旱灾害防御系统、市交通委路网运行监测系统、市规划自然资源委决策指挥平台。后续，将按照市领导的要求，继续推进信息资源整合，建设数据共享、页面友好的智慧应急指挥平台。市城市管理委加强“一网统管”建设，组织气象部门、电力、燃气、热力等企业，建立热、电、气联调联供工作机制，统筹协调热电气供应侧、需求侧衔接配合，联合强化调度，保障城市能源系统安全稳定运行和高效利用。研究制定《北京市城市管理委员会关于城市运行领域防范应对极端天气的若干措施》，强化底线思维，逐步建立与首都功能定位相适应的城市运行风险防范应对工作体系，不断提升电力、燃气、供热城市运行服务保障水平。
（四）不断提升防灾减灾救灾能力
市消防救援总队建设有地下空间真烟真火模拟训练设施，模拟火场高温、浓烟、狭小空间、黑暗环境等复杂火场环境，用于消防员开展真烟真火环境下的个人防护、搜索救助、紧急撤离、烟火特性、内攻灭火科目的实战训练，进一步提升消防员在高温浓烟条件下的适应能力，为在地下空间错综复杂情况下开展灭火救援行动奠定基础。开展地下空间火灾扑救能力专项培训，按照“总队训精、战区训专、支队训全”培训模式，整合优势资源，邀请地铁运营公司、运通隧道管理中心和中国消防救援学院的领域专家，全程指导、跟班教学，重点围绕地铁列车车厢破拆技术、地下空间火场排烟技术、地下火灾侦查内攻操、地下火灾水炮阵地架设操等内容开展实操实训，着力提升了各级指战员地下空间火灾扑救实战处置能力。开展地下空间灭火救援调研演练。针对地下空间封闭复杂、人员高度密集、逃生途径少，疏散路线长、排烟条件差、救援难度大等特点，组织队伍各级深入辖区地下商市场、城市综合管廊、地铁站点、城市隧道等，立足最大、最难、最不利情形，常态化开展实地调研测试和实战演练，并修订完善灭火救援预案。
四、积极营造科普文化氛围
全市建有防震减灾科普教育基地8所、人防宣教基地60处。每年开展“5·12”防灾减灾日、安全生产月、消防安全月等公共安全主题宣传活动，参加市民数十万人次。各级学校每年组织开展2次以上的应急演练，每名学生每年接受公共安全与应急知识教育累计不少于8学时。建设了以“北京应急”政务新媒体为龙头，整体协同，响应快速的政务新媒体矩阵体系，在微信、微博、抖音、快手、头条等多个主流新媒体平台设置7个官方账号。发挥新媒体优势，突出预警提示和防灾减灾科普宣传，当出现大风、暴雨、沙尘、高温等自然灾害和极端天气预警时，坚持30分钟内发布预警信息，并进行相应的科普宣传和安全提示。
市消防救援总队紧紧围绕安全生产月、消防宣传月活动主题，广泛组织开展形式多样、富有特色的消防宣传教育活动，聚焦地下空间消防安全、电动自行车停放、逃生疏散常识等内容，利用官方新媒体矩阵、新闻媒体开展专项宣传，普及消防安全常识、协助查改火灾风险隐患，掀起集中宣传声势。在地铁1号、2号、4号、燕房线四辆消防宣传主题列车上线的基础上，积极推广打造27列消防主题车厢，指导辖区单位建设19个轨道交通消防科普教育基地及线路科普教育点，全网运营线路实现消防列车流动阵地各线路全覆盖，使消防安全知识融入百姓生活中。
特大城市地下空间的防灾减灾工作将在拟开展的《北京市韧性城市建设专项规划（2024年—2035年）》为指引。针对地下管网系统韧性、地下交通轨道韧性、人民防空工程韧性、地下人员密集场所韧性等，推进配套建设物联智能感知设备，逐步实现对城市地下建筑风险隐患的全面感知、自动采集、监测分析、预警上报。加快城市基础设施信息系统整合，在智慧城市建设的统领下，推动“一网统管、一张图共建、一平台共享”的城市生命线感知体系建设。完善城市地下建筑风险隐患应急处置流程，落实工作责任，建立健全工作机制，切实防范化解风险。全面提升首都北京包括应对地下空间在内的各类突发事件的城市韧性。
最后，衷心感谢您对本市防灾减灾救灾工作的关心和支持。
北京市应急管理局
2024年6月26日