北京市政协十四届二次会议第1293号提案的答复意见
赵一凡委员：
您提出的关于“京津冀一体化构建首都防灾避险救助体系”的提案收悉。非常感谢您对京津冀一体化建构首都防灾避险救助体系工作的关心，并提出科学建议。近期，我局会同市规划自然资源委、市发展改革委、市气象局、市水务局，以及门头沟区应急管理局、房山区应急管理局进行了认真研究，现就有关情况答复如下：
一、编制灾后恢复重建规划，加强区域防灾统筹能力
（一）加强顶层设计，明确战略布局。本市构建“1+6+3”规划体系，即：1个总体规划，水务、住房、交通、生态修复、农业农村、应急能力提升等6个专项规划（另外围绕通信、电力领域编制2个专项方案），3个区级（房山区、门头沟区、昌平区）实施方案。其中，总体规划由市发展改革委牵头编制，已经2023年9月26日市政府常务会议和2023年12月27日市委常委会会议审议通过后，于2023年内印发实施，各专项规划（相关市级部门编制，报市政府审定后）和实施方案陆续于2024年2月前印发实施，将加快引领全市灾后恢复重建工作。
（二）总体规划重点提出提升跨区域防灾减灾救灾应对和协作能力。一是加强流域系统治理。本市规划贯彻“上蓄、中疏、下排、有效治洪”的防洪方针，坚持工程措施和非工程措施相结合，科学布局水库等防洪骨干工程建设，加快完善蓄滞洪区功能，强化流域上下游洪水防御应对协同机制，整体提升流域防洪排水能力，确保“一核两翼”防洪安全。二是强化交通互联互通。本市规划坚持京津冀交通一体化发展，构建西部山区“三横三纵”生命线主通道，并通过与现状G95（首都环线高速）相接连通河北省公路系统，同时规划建设京丰高速，推进G111出京线改建等，增强京津冀互联互通、互保互济能力。三是深化应急管理协同联动。本市规划提出完善首都防汛指挥架构，健全应急处置央地协同及跨区域、跨流域应急调度机制，推动京津冀区域联动预案制修订，开展跨区域救援、灾后救助等领域联动应急演练。
（三）编制专项规划，构建保障体系。一是2023年12月经市政府同意，市应急局会同市规自委印发《北京市应急避难场所规划（2022年—2035年）》，该专项规划重点发挥应急避难场所建设在超大城市综合防灾体系、韧性城市建设中的关键支撑作用，明确适宜的发展规模，构建全天候、系统性、现代化的应急避难保障体系。二是2024年2月，市规自委会同市应急局编制的《北京市韧性城市空间专项规划（2022年—2035年》获市政府批复。该专项规划结合《总体规划》战略布局，立足京津冀协同发展，提出在更大范围配置资源，构建协同互补的京津冀区域韧性保障体系。
（四）坚持规划引领，支持灾后重建。2024年1月，市规自委会同门头沟区编制的《门头沟区灾后恢复重建整体规划（2023年—2035年）》获市政府批准。该专项规划强化安全韧性建设，提升基础设施抵御风险能力，是国土空间体系下的第一个灾后恢复重建专项规划。目前，门头沟区政府正按照规划全力推进灾后恢复重建工作。同时，市规自委正积极推进房山区灾后恢复重建整体规划审查与上报。
（五）推进“平急两用”公共基础设施建设。由市发展改革委牵头编制，并以北京市人民政府办公厅名义印发《关于推进本市“平急两用”公共基础设施建设总体实施方案》，计划到2025年，建设改造一批具备紧急集中安置条件、具有疫情隔离功能的旅游居住设施；启动建设一批具备快速中转能力的城郊大型仓储基地，逐步完善提升一批医疗卫生服务设施；建成一批“平急两用”的防灾避险设施，初步形成相关标准、资金、用地等政策保障体系，具备较为成熟的应急管理处置能力。
二、平谷区国家“平急两用”发展先行区建设情况
平谷区积极创建国家“平急两用”发展先行区，打造首都发展安全的战略腹地。探索“平疫两用”“平灾两用”“平假两用”“平赛两用”“平战两用”多种转换用途，提升应急转换能力。
一是打造“平急两用”农副产品基地，未来保障全市三分之一的农副产品供给。打造800亩高效智能温室。打造“农业中关村现代食品营养谷”，生产总量2.67万吨。集聚16家物流头部企业，新开工物流设施205.48万平米，未来京平综合物流枢纽高标库面积将达到560万平方米，物资储备可以保障北京市民30天基本生活需求。二是打造“平急两用”旅游居住设施，形成“酒店+新型乡村社区+休闲综合体+露营地+学校”多功能多用途居住设施储备体系。全区共储备隔离房间23278间（新型乡村社区20061间，酒店3217间），确定第一批次启用隔离房源1万间。对14家酒店进行“平急两用”改造，协同河北兴隆县储备3家酒店837间隔离房间。16个休闲综合体有序推进，3073间隔离用房明年起陆续投入使用。对26个新型乡村社区2万间农宅进行“平急两用”隔离房间改造。对有条件的露营地、学校，在建设过程中植入安全措施。三是加强流域六地联动，有效防范跨界洪水风险。泃河流域六地（平蓟三兴密顺）实施“五联一会”工作制度，实现汛情通报、雨情共享、联防联动。更新完善平谷与周边跨境河流的属地乡镇、接壤村负责人联络机制，流域各层级实现联防联控。开展流域间会商调度演练，提升流域协同能力。四是探索市区物资信息平台和调拨机制，保障物资供给。平谷区现有物资包含：防汛抗旱、森林防灭火、地震救援、生产安全事故救援、应急指挥、救灾等6类应急物资7.5万余件；各行业部门和各乡镇（街道）均设有防汛、森林防灭火等应急物资储备库（点），根据市应急局工作要求，下一步平谷区应急局将推动建立统一互联的应急物资信息平台和调拨机制，实现在救灾时统一调度。五是不断提升应急通讯能力建设，全面做好应急通讯保障。平谷区通过应急指挥调度系统、卫星电话、单兵图传设备、无线通信、无人机图像回传等设备，全方位多角度将突发事件现场图像实时传输至平谷区应急指挥中心，保证了前后方指挥部的音视频联络畅通。下一步，平谷区应急指挥中心将持续续加强应急通信能力建设，全面做好应急通信保障准备工作，为有效处置突发事件提供有力保障。
三、门头沟区、房山区灾后重建工作
（一）门头沟区灾后恢复重建工作。一是科学谋划灾后恢复重建。构建了“一主一次、两带两翼、多脉联通”城乡空间新格局，切实支撑我区实现“一年基本恢复，三年全面提升，长远高质量发展”的总体目标。二是扎实开展灾后恢复重建项目落地。重点推进118项灾后恢复重建项目，总投资148.54亿元，均已纳入市级督办灾后恢复重建和增发国债项目清单。除2个长远发展类项目，其余116个项目为本年度督办重点，立项批复总投资147.65亿元。要求汛期前完工的33个项目已全部开工，目前整体工程进度88.8%；剩余83个项目正在全力推进中。三是着重抓好重点领域灾后恢复重建任务。一是住房领域。农房需修缮的已全部完工，需重建的1077宅，已完成530宅，正在推动18个村异地安置。二是水务领域。灾后水毁项目已完工48项，剩余23项工程进度均已达到80%以上。三是交通领域。28条县级以上公路已完成13条，173条乡村公路水毁已完工51条，国道109新线高速公路项目总体形象进度已完成98.5%。四是产业领域。17家等级景区开业11家，123家“门头沟小院”精品民宿营业118家，生活服务业416户受灾网点已恢复410户。四是补短板，全力抓好基层应急管理体系和能力建设。门头沟区应急办起草了《门头沟区全面推进基层应急管理体系和能力规范化建设的实施方案》。以综合评价方式指导推进基层应急管理规范化建设，其中各镇（街道）评价内容为8类、70项具体指标，各村（社区）评价内容为7类、30项具体指标，计划于2025年底基本完成基层应急管理规范化建设。同时，进一步夯实基层应急管理基底，推动实施了京西哨兵监测预警指挥平台、地灾监测预警广播平台系统、150兆应急超短波数字集群电台专网、应急保障中心、应急避难场所等项目，以及妙峰山镇水峪嘴村、王平镇韭园村应急能力提升试点建设。五是广泛动员，组织好汛前综合演练。计划组织开展24个科目的演练，参加演练单位包括55个防汛成员单位及部分村居代表，参加演练人员预计500人左右。
（二）房山区灾后恢复重建工作。一是整体情况平稳。“23·7”特大暴雨洪涝灾害发生后，区委区政府高度重视，多次专题研究灾后重建有关工作，全面启动灾后恢复重建工作，水、电、气、通讯等生活必要基础设施全面恢复。全区涉及水毁工程、水利设施、监测站点、道路交通等灾后重建项目共计69项，目前，农村供排水项目已全面完工，供水管线、污水管线恢复稳定运行，保障了农村居民的正常生活需求。54条损毁的县级以上公路全部完工，252条水毁乡村公路全部完工，确保道路畅通无阻。740公里河道、沟道修复工程全面竣工，为防洪排涝工作奠定坚实基础。198条河道沟道清淤已全部完成，有效提升了河道的行洪能力。二是积极打造防灾减灾救灾示范村镇建设。自2019年开始，房山区应急局牵头开展综合防灾减灾示范社区创建工作，截至2023年底已累计挂牌157个。三是积极组织汛前综合演练。1.修订完善为更加立体化、综合化的“1+1+8+3”指挥体系，并将“一办二十五组”防汛指挥体系和“一办十五组”灾后重建指挥体系融入到区级预案中，形成“三个三”应急预案体系。2.区防汛办制定应急演练计划，在6月中旬前组织1次区级综合演练，各防汛专项分指及区防汛办各组织专项演练1次，其中区水务专项分指已组织了“以练促防、以练促战、以练促安”为主题的2024年度房山区水务系统城市排水防涝专项演练。3.全区各乡镇（街道）制作了户籍人口、常住人口和特殊人群“三本台账”，逐人逐户明确应急避险责任人，紧紧围绕红色预警、极限转移下功夫，分级分类分场景压实“转移谁、谁组织、何时转、转何处、不擅返”五个关键环节责任，分别组织以人员避险为重点的防汛演练。4.其中十渡镇、窦店镇已在受灾严重村组织开展了演练，其余各乡镇正在有序推进中，使应急演练覆盖多层级、多范围，真正把预案内化为应急处置能力。
四、建设完善预警监测，提高首都地区防灾减灾救灾响应效率
一是加强部门联动，系统提升预警信息发布水平和渠道。北京市应急管理事务中心加强与气象、地震、地质灾害、防火、防汛抗旱、生态环境、交通、安全生产、公共卫生等市级预警信息主体责任部门的协同联动，目前已接入市级气象、地质灾害、洪水、森林火险、空气重污染等预警及安全提示信息，并能够在第一时间通过电台、电视台、门户网站、公交地铁移动终端、楼宇电视、户外显示屏、手机短信、手机APP等30多个渠道向社会公众广泛发布，同时通过12379预警信息发布专用号码面向全市各级应急责任人发布。
二是立足本职强化区域统筹。市气象部门进一步加强与国家级业务单位、天津、河北会商联动及区域联防,开展重要天气过程国省双首席值守和京津冀联合会商，汛期开展国省、区域联合会商、技术人员短期交流。实现京津冀多波段雷达组网监控及应用系统业务运行,正在建设华北地区1KM分辨率逐小时快速更新循环同化预报系统，进而针对京津冀地区典型天气过程开展同化预报试验。积极发挥人工影响天气在区域防灾减灾保障中的作用，与天津、河北、山西、内蒙古自治区联合建立华北区域人工影响天气业务联席协调制度，实现联合作业的统一指挥机制，与区域内军队、民航和相关部门建立空域协调、飞机调度、机场保障等联动机制。针对潮白河、永定河、泃河两库上游流域开展人工增雨作业，在生态修复河水库增补水中发挥作用。
三是高标准开展首都防灾减灾联动。履行17个专项应急指挥部成员单位职责，深度融入“1+7+5+16+3+N”防汛应急体系，气象防灾减灾全面融入城市网格化治理体系，积极为市级防汛指挥平台建设提供气象支撑。作为应急预案体系的重要组成部分，针对暴雨、大风、沙尘暴、干旱、霾、雷电等气象灾害，全市共出台了6部市级专项应急预案和14部市级（企业）部门预案；由交通、住建、城管、应急、水务、生态环境、消防等部门牵头的自然灾害和事故灾难类预案中充分考虑了气象因素。
四是提高首都地区防灾减灾救灾响应效率。市气象局继续深化气象、水文、灾情信息共享和应急联动，坚持重大信息“直通式”报告和临灾“叫应”机制，重要天气过程决策服务材料直达党政主要领导和“市-区-街乡-社区（村）”四级应急指挥体系，24小时会商在线通报气象预报预警信息。
五、下一步工作重点
（一）市规自委牵头，三地规划自然资源部门依托京津冀联合办协同工作机制，正在共同编制《现代化首都都市圈空间协同规划（2023年—2035年）》，该专项规划拟就提升首都都市圈空间安全韧性方面提出相关策略，统筹提升区域应对灾害风险的维持力、恢复力和转型力。
（二）市发展改革委牵头，已批复108新线高速公路和涞宝路新线高速公路等两个灾后恢复重建项目可行性研究报告。这两条高速将采用“平急两用”的思路建设，有利于整体提升西部山区路网安全韧性水平，带动区域经济社会发展。一是突出“平急两用”。通过互通立交、隧道洞口、桥头梯道、临时便道等连通沿线乡村，实现紧急状态下交通快速集散；同时，通过养护工区、服务区、停车区预留应急救援场地，加强首都西部山区抗灾救援能力。二是保障行车安全。隧道洞口、桥区、陡坡路段等采用防冰冻沥青路面，防范雨雪等恶劣天气，确保车辆通行安全。三是践行环保理念。严格落实“零弃方、少借方”理念，隧道出渣循环利用；合理选择隧道洞门型式，在隧道出入口采用生态边坡，减少对周边山体扰动。四是建设智慧高速。在服务区、养护工区等房建屋顶、路基边坡、路侧声屏障等使用分布式光伏发电设施，并按照“应设尽设”的原则，在服务区、养护工区等停车场同步配建充电设施，推动智慧化升级，强化运行效率和服务水平。两个项目建成后，将进一步提升首都西部山区防灾减灾能力，推动京津冀协同发展交通一体化，带动房山区经济社会发展。
（三）市气象局牵头，组织修订气象保障预案，对应不同类型的突发事件需求，明确气象保障内容。创新推出降水实况电子风险地图、内涝预警实时地图等服务产品。围绕“监测精密、预报精准、服务精细”的要求,正在组织加密北京地区气象观测站点建设，计划定点布署北斗探空系统，布设无人机气象观测系统，配合应急观测使用。
（四）北京市应急管理事务中心，以市应急办名义印发《北京市突发事件预警信息发布能力提升三年行动计划》，从规范化、协同化、信息化、社会化四个方面，安排11项主要任务31项具体工作，系统提升市、区两级预警信息发布覆盖面、精准度、及时性和联动性，推动建立“上下贯通、资源共享、安全畅通”的全市预警信息发布体系。目前，各项工作正在有序推进过程中。
（五）加强京津冀毗邻地区救灾协同。北京市延庆区应急局与河北省张家口市应急局、北京市平谷区应急局与天津市蓟州区应急局等均签订了区域协同保障协议。目前，北京市通州区应急局与天津市武清区应急局、河北省廊坊市应急局正在积极推进自然灾害救助和突发事件应急联动框架协议。下一步，要抓好三地救灾物资协同保障工作应急响应机制落地落实。
（六）强化京津冀三地联演联训。以京津冀三地指挥中心协同联动平台为基础，探索开展多部门、多处室共同参与的“桌面推演”，提高京津冀三地的协同合作意识和联动响应能力。强化京津冀三地应急资源共享，在应急视频会议联通的基础上，以应急部国家应急指挥综合业务系统全面应用为契机，探索推动京津冀三地应急指挥平台的互联互通，为复杂巨灾场景下开展区域联合指挥、协同响应奠定基础。加强区域内典型突发事件复盘总结，及时共享成功经验、典型案例以及各类辅助决策的信息资源，不断提高京津冀三地区域协作和联防联控工作水平。
京津冀应急管理协同发展任重道远，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，贯彻落实党中央、国务院和市委市政府关于京津冀协同发展的决策部署，聚焦京津冀应急处置协同联动机制，全面提高区域重特大突发事件预防和处置能力，最大程度减少人员伤亡和降低危害，实现高质量协同发展。
北京市应急管理局
2024年6月18日