北京市政协十四届二次会议第0297号提案的答复意见
张树森委员：
您提出的关于“坚持底线思维系统思维，提升首都巨灾应对能力”的提案收悉。我们会同市政务服务和数据管理局、市科协、市卫生健康委、市教委和北京气象局等部门进行了认真研究，现就有关情况答复如下：
自2018年，本市机构改革以来，作为市应急局第一任局长，您对本市应急管理工作倾注了大量心血，带领应急管理工作格局逐步完善，万分感谢我们的工作仍能得到您的继续关注。正如您指出的，北京作为首都和超大型城市，一方面具有政策优势，各种物质资源和人力资源的汇聚，为本市带来了源源不断的发展动力，另一方面经济高速发展，科技不断进步，生活逐步便利的同时，自然、社会、生产生活各方面风险叠加也造成突发事件更复杂、更极端、破坏程度更大、次生衍生灾害更不可预测，从而加大了社会脆性。自我局成立以来，在您的带领下，始终将巨灾应对相关工作研究作为工作重点，尤其是自新冠疫情、“4·18”长峰医院火灾和“23·7”特大暴雨等重特大突发事件发生后，我局认真落实市委市政府相关指示和要求，汲取工作实际中好经验、好做法，不断补齐梳理首都应急工作短板，完善各项应急管理工作。
一、关于本市风险识别与评估相关工作
（一）风险识别和评估工作体制机制建设情况
一是市委市政府高度重视风险防范工作。时任市委书记蔡奇批示：在现有基础上，完善首都公共安全综合风险评估制度。在韧性城市建设、应急管理“十四五”规划等系列文件中，均对风险评估和防范化解提出了明确要求。将风险防控理念摆在首位，推动从注重“事后处置”向注重“事前防范”转变。二是2021年市应急委在全国率先印发《北京市公共安全风险管理办法》《北京市公共安全风险管理总体实施指南》，形成了“1+1+N”风险管理体系建设思路。市有关部门、各区积极推进风险管理工作机制建设，取得较大突破。市委教育工委建立高校安全风险监测预警和工作协调机制。水务部门建立水务公共安全风险管理机制，实行“月分析、季调度、年考核”。住建部门建立工程项目综合风险差别化管理机制、房屋建筑和市政基础设施工程质量风险分级管控机制。卫健部门建立社会办医院运行风险综合监管制度。公安部门建立“公安+行政风险”防控长效机制，各区均已建立公共安全风险管理制度。三是2024年市应急办印发《北京市街道（乡镇）公共安全风险管理实施指南（试行）》，作为全国首个关于街道（乡镇）公共安全风险防范的技术性文件，弥补了区域风险管理体系的空白。
（二）安全生产领域风险防范工作情况
一是出台重点领域重大安全生产风险防范工作硬措施。为防范化解重大安全生产风险，更好统筹发展和安全，作为市委主题教育课题研究转化的重要实践成果，市安委会、市防火委联合印发《关于加强重点领域重大安全生产风险防范若干措施》（以下简称《若干措施》），明确16个方面的硬措施，并开展“1+10+N”体系建设，要求市住房城乡建设委、市交通委、市城市管理委、市卫生健康委、市应急局、市民政局、市商务局、市文物局、市城乡办、市消防救援总队等10个部门制定行业领域配套措施，落实风险隐患集中排查治理等重大措施。目前，《若干措施》已纳入市安委会2024年度重点工作、“治本攻坚”三年行动方案。二是持之以恒开展安全生产风险评估与控制工作。从2017年开始，本市在安全生产领域，持续开展城市安全风险评估工作，建成较为完善的安全风险评估标准体系，形成政府推动、单位主责、行业自律、机构帮扶、科技支撑的风险分级管控格局。每年14个重点行业领域近17万家企事业单位开展风险评估与控制工作，从源头化解控制风险，减少事故发生。从2022年起，市应急办深入推动第一次全国自然灾害综合风险普查成果应用，开展自然灾害引发生产安全事故的风险评估。
（三）自然灾害领域风险识别和评估工作
一是全面开展北京市第一次全国自然灾害综合风险普查。历时4年时间，调查汇集气象、地震、地质、水旱、林草，以及建筑、市政、路桥等11大领域、80小类、约587万条数据，高质量完成市区两级单灾种评估、历史灾害评估、减灾能力评估、综合风险评估与区划、防治区划等工作，形成了1000余项评估与区划核心成果图件，取得了预期成果。实现了“十个首次”。首次摸清了我市房屋建筑和市政设施的“家底”，首次摸清了全市林下可燃物的“家底”，首次掌握了主要公共服务设施的空间信息和灾害属性，首次全面采集了所有公路设施的抗震、防洪等设防信息，首次综合分析了全市崩塌、滑坡和泥石流等地质灾害易损性、危险性和风险水平，首次补齐了1978年以来长时间序列区级尺度历史灾害数据不完整的短板，首次形成了覆盖“市-区-乡镇（街道）-社区（行政村）-家庭户”的政府、社会、基层等综合减灾能力调查数据集，首次在统一技术标准体系下完成地震、地质、气象、水旱、森林火灾等单灾种风险评估，首次开展了我市自然灾害综合风险评估和防治区划，首次建设了我市自然灾害综合风险基础数据库，入库610个数据清单、454万余条调查数据。在深化灾害综合普查成果应用基础上，目前，正深入推进灾害普查本地化工作,逐步将山洪、城市内涝等灾种，纳入调查范围,提高评估区划精度；将常态化普查工作融入日常业务运行, 充分利用已有数据，避免重复调查。二是根据灾害综合风险普查结果，本市面临的主要巨灾风险为洪涝灾害和破坏性地震。针对洪涝灾害，市委市政府通过分析本市在应对“23·7”特大暴雨洪涝灾害中暴露的短板，制定了《关于进一步提升防汛综合应对能力和灾后重建水平的若干措施》，其中，编制了“1+6+3”的恢复重建规划体系，着眼全灾种全链条防范应对，系统谋划防灾减灾能力提升重点任务和工程项目。针对破坏性地震，在灾害综合风险普查基础上，市地震局已完成全市30%房屋建筑的抗震性能详查，正在开展为期三年的地震风险探查，主要工作包括针对3条活动断层开展深浅部构造勘探，在7000平方公里平原区开展“透明北京”超密集观测。
（四）公共卫生领域风险识别和评估工作
市卫生健康委综合全市疾控、急救、医疗、社区等各专业系统指标，梳理形成了新冠病毒感染监测的关键核心指标体系，开展新冠再感染率及再感染风险与抗体水平的相关性研究，评估新冠感染风险。同时，制定影响首都安全的传染病风险清单，涉及两类脆弱人群、四类重点机构、四类特殊场所。定期监测北京及国内外重大公共卫生事件发生风险、处置及互联网舆情情况，并对可能发生的事件进行预警，形成《卫生应急决策参考月报》。
二、关于情景研究与构建相关工作
深刻汲取“23·7”特大暴雨洪涝灾害应对工作经验教训，2023年11月起，市应急局开始筹划以暴雨洪涝为主线的巨灾情景构建立项研究工作，并邀请有关专家，成立了项目筹备小组，开展了以下工作：
一是赴市水务局、市交通委、市气象局等单位调研，了解相关领域“一张图”信息化建设、情景模拟与推演等工作成果。
二是在总结2013年本市巨灾情景构建和2023年成都市极端暴雨洪涝巨灾情景构建试点工作经验基础上，研究提出本项目的基本思路，即制定一套巨灾情景构建指南，提供通用实施步骤；以“23·7”情景为实例，构建不同降雨条件下的北京地区极端暴雨洪涝灾害链；依托现有防汛指挥调度系统，建立各部门共享、共用的情景构建工作平台，发挥平时推演训练、灾时辅助支撑等作用。上述研究思路与2013年巨灾情景构建相比，最大的创新与发展点在于：将以往的“一次固定式纸上谈兵”，转为依托信息化系统的“随时输入式模拟仿真”，并实时提供辅助决策建议，实现巨灾情景构建从理论到实用的落地。
三是组织召开“北京市巨灾情景构建关键技术研究与服务”项目立项专家论证会。专家组一致认为本项目提出的巨灾情景构建理论与方法、极端暴雨洪涝灾害态势评估与预测、灾害情景模式分析、智能辅助决策等研究内容，有助于提升北京市巨灾应对能力与防灾减灾救灾工作水平。
项目共申报金额960万元，包括巨灾情景构建指南编制；巨灾情景数字底座构建；典型极端暴雨洪涝灾害事件复盘分析与综合调研；极端暴雨洪涝灾害链知识图谱构建；情景模拟与预测评估模型定制开发；极端暴雨洪涝巨灾情景构建与辅助指挥决策生成；极端暴雨洪涝灾害情景构建集成应用开发等七大任务指标。
2024年1月底，市财政局组织有关专家对本项目进行了立项审查，总体认可本项目的研究意义与价值，但同时认为立项材料存在与市应急局同步申请的暴雨洪水应对能力提升项目、灾害综合风险普查相关项目重叠，缺乏统筹设计、金额较大，理论研究偏多，实际开发方面缺乏成熟的具体工程路线等问题和不确定风险。市财政未同意本项目立项。
三、关于编制巨灾应急预案，健全完善体制与机制相关工作
（一）巨灾应急预案编制情况
2020年5月20日，时任市委书记蔡奇在《国内外城市应对重大灾害的典型案例及对北京的启示》上批示要求：疫情面前应急管理部门也要思考如何完善应对重大灾害事故的预案和措施。
同年，原副市长卢映川批示要求：切实提升应对多灾巨灾和重大风险能力。制定多种情景巨灾应急预案（7级地震、地铁爆炸、大面积森林火灾、超高层建筑火灾、密云水库溃坝、城市特大暴雨暴雪、大面积电力系统事故、燃气储存设施爆炸、网络攻击至生命线系统瘫痪）增强应急预案针对性、实用性，推进模块化分布式管理，提升系统安全防控能力。
为此，市应急局起草了《北京市巨灾应急预案编制工作试点方案》等文件，对地铁爆炸、破坏性地震、城市特大暴雨、城市特大暴雪、大面积电力系统事故、燃气储存设施爆炸、网络攻击致生命线系统瘫痪、超高建筑高层火灾、重要水库溃坝、大面积森林火灾等十大突发事件应急预案的编制工作进行了部署，拟申请专项资金开展此项工作，并向映川同志进行了专题汇报。2021年，市应急局完成了“北京中心城区特大暴雨洪涝灾害情景构建与风险分析”项目，合同金额75万元，项目成果分析了特大洪涝灾害的具体风险及影响，并提出了防范重大灾害的对策建议；2022年完成了“北京市破坏性地震情景构建项目”项目，项目成果包括对《北京市地震应急预案》及配套文件进行了完善，合同金额64万元。
（二）健全完善体制与机制相关工作
今年是本市应急预案体系建设三年行动收官之年，截至目前，市区两级政府部门基本完成总体预案、专项预案和部门预案的修订工作，确立了“党委领导、政府主导，部门联动、条块结合，专业处置、社会参与”的工作格局。结合本市风险情况、首都定位和突发事件应对工作实际，对市级专项预案的构成进行了优化，具体为：增加了大风、高温等自然灾害应急预案，将原雪天保障预案和扫雪铲冰预案进行整合，形成暴雪低温天气应急预案等。在认真汲取“23·7”特大暴雨洪涝灾害应对工作经验教训，重新修订了《防汛预案》。同时，在巨灾应对工作中，进一步理顺了向党中央、国务院或国家级应急指挥机构请示报告的工作流程和落实上级指示的工作机制，进一步健全了与军队、相关省、直辖市和自治区沟通联动机制。
四、关于科技支撑与赋能，构建“智慧应急”相关工作
目前，市应急局已启动《北京市智慧应急三年行动计划（2024-2026年）》编制工作和应急管理数据底座建设工作。依托本市七通一平智慧城市建设的大数据平台、感知体系、时空一张图等共性信息化基础设施，推动大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术在应急领域的深度应用，建立“七个一”（一感知全息、一网融全体、一库汇全域、一脑治全城、一图揽全局、一屏联全景、一键通全线）智慧应急信息化总体架构，覆盖监测预警、监管执法、指挥救援、政务管理、社会动员五大应急业务领域，完善市应急指挥中心、核心区应急指挥中心及市委总值班室应急指挥场所，实现市、区、基层三级联动赋能，并从通信保障装备、监测感知设备、无人机、智能终端等方面带动应急产业发展，从一网通办、灾情速报、科普宣传角度支撑应急公共服务。
同时，有关部门也积极开展信息化建设工作。市卫生健康委依托国家建立的传染病监测系统，建立了涵盖健康危险因素、传染病症状、病原学、传染性疾病在内的监测网络；开展“北京市传染病智慧化多点触发监测预警平台项目”和“区域传染病监测预警与应急指挥信息平台”建设。市气象局以“京通”为对公众服务统一出口，建立服务为民的“天气服务通”；以“京办”为端口，打造服务部门内部管理人员、政府城市运行管理部门的“气象工作通”；以“京智”为依托，建立气象专题页，打造“科学决策通”。
五、关于提升社会动员能力和韧性水平相关工作
为统筹规范本市社会动员相关工作，构建责任明确的社会动员组织管理体系、深度融合的动员协同体系、多元互动的力量支撑体系、广泛深入的社会赋能体系，市应急委印发了《关于进一步加强应急管理社会动员能力建设的指导意见》《关于开展应急管理社会动员“一区一特色”活动的通知》，指导推进应急管理社会动员工作落实。“23·7”特大暴雨洪涝灾害后，为加强基层应急能力建设，围绕构建基层应急管理组织体系，提升基层突发事件整体应对能力，实现街道（乡镇）有组织、有机制、有预案、有队伍、有场所、有物资、有演练的“七有”目标，市应急局正在起草《关于进一步加强基层应急管理体系和能力建设的实施意见》《关于进一步加强基层应急管理能力建设的若干措施》等文件，为今后一段时期内的基层应急建设提供路径与遵循。
六、下一步工作思路
树森委员，正如您所指出，巨灾后果点多面广，对城市运行和社会生产生活影响巨大且深远，传统面向单一灾种的应急指挥体系已明显不足，迫切需要建立综合全面的巨灾应对体系。在市委、市政府和市应急委的统一领导下，市应急局作为应急管理领域的综合统筹部门，将进一步坚持底线思维、系统思维、实战思维，长期推进本市巨灾情景构建和能力提升工作，重点做好以下几个方面：
一是加强巨灾情景构建理论研究，开展巨灾成因、灾害链分析、后果影响范围分析等方面研究，特别是建立各类次生衍生灾害中的连锁和耦合发展模型，完善情景构建推演的流程方法与技术路线，为今后开展具体灾害的构建工作筑牢基础。
二是加强对各类数据的挖掘运用。解决自然灾害综合风险普查数据，以及雨情、水情和地质灾害等各领域重要数据呈现碎片化与静态化、潜在价值未得到充分的挖掘和应用的问题，研究构建一套用于情景分析的致灾因子和承灾体数据底座，为数字化情景构建与灾害后果定量化分析提供重要数据支撑。
三是加强巨灾情景构建与“智慧应急”的融合研究。解决各部门的单项业务数据与模型先进，但在巨灾应对中合力不足、对全要素全灾种全领域的巨灾影响范围与灾害后果不了解的问题。同时，充分利用大数据、人工智能等先进技术，与情景构建理论和方法相结合，提高情景构建的效率、灵活度和精准度，并实现情景构建成果的快速转化，为实时应对突发事件提供可靠的辅助决策支撑。
四是加强对相关单位在巨灾情景构建中的统筹协调。制定多部门协同工作的组织方式和管理流程，根据不同巨灾的特点，明确工作机制与业务流程，保障巨灾情景构建业务流程的可行性与高效性，促进部门信息共享和资源整合。
首都安全关乎国家安全，做好首都巨灾情景构建和提升巨灾应对能力，具有十分现实的重大意义，是我们今后长期的努力方向。在总结以往经验、反思短板不足的基础上，我们还将继续组织力量，研究推进巨灾情景构建立项工作。衷心盼望您能够继续对我们进行指导，督促、帮助我们做好此项工作。
最后，再次感谢您对本市应急管理工作的关心与支持。
北京市应急管理局
2024年6月11日