中国是洪涝灾害频发的国家，全国650多座建制市以1/5的国土面积，居住了全国一半以上的人口，拥有全国4/5的经济总量，95%以上的建制市遭受到不同类型洪涝灾害的威胁，每年都有百余座城市遭受洪水侵袭。今年入汛以来，我国多地出现持续强降雨天气，部分省市遭遇洪涝灾害侵袭。7月份，受多轮强降雨影响，全国25个省（区、市）和新疆生产建设兵团发生洪涝灾害。特别是安徽面临长江、淮河、巢湖三线防汛压力，长江中下游干流、鄱阳湖、洞庭湖、太湖持续高水位，造成安徽、江西、湖北、湖南等长江中下游地区遭受大面积洪涝灾害，农作物、基础设施受灾严重，大量居民住房进水受淹，大量受灾群众紧急转移、需长时间安置救助。据统计，7月份全国洪涝灾害造成3817.3万人次受灾，农作物受灾面积3868.7千公顷，直接经济损失1097.4亿元。

在洪水风险不断增加，洪涝灾害损失惨重的严峻形势下，提高全民洪水风险意识，加强洪水风险应急管理是我们面临的急迫任务。早在2003年初，国家防汛抗旱总指挥部、水利部就提出中国的防洪工作要从控制洪水向洪水管理转变，这是可持续发展战略下中国新时期治水方略调整的必然趋势。国际上一直倡导可持续发展理念，在此理念下，城市防洪应急管理主要是指城市洪水风险管理，是指一个国家各级政府和相关组织为缓解突发洪水事件对城市带来威胁和损害，在理性规范洪水调控行为与增强自适应能力的原则下，有计划、有组织地制定和实施的一系列管理措施与应急策略。

长期以来，通过各方面的努力，我国在有限的范围内已初步建成防洪应急管理体系，并在多次抗洪救灾中发挥了保护人民生命财产，减少经济损失，维护社会安定的重大作用。但随着国家经济的快速发展和城市化进程的加快，财富进一步集中，加强城市防洪应急管理仍然是今后相当长时期的一项重要任务。

英国由于地理条件优越，自然灾害种类较少，但洪水，特别是城市洪水灾害却频发。因此，英国政府非常重视城市洪水风险管理与防洪规划，经过近一个世纪的理论探索和实践，已经走在了世界前列。首先，英国比较重视建立健全洪水风险管理体制机制、法律体系和规划体系。同时，英国除重视工程性措施外，还非常重视非工程性措施的建设，这给我国洪水风险管理与防洪规划工作带来很大的启示。

通过对英国城市防洪应急管理基本经验的研究，笔者认为我国可从以下三方面借鉴，从而更好的应对洪涝灾害，全面加强我国城市防洪应急管理。

一、开展城市洪水风险图编制和应用研究

从国内外的实践来看，开展洪水风险分析，绘制洪水风险图，可以为城市防洪应急预案中各项预警指标阈值的确定、洪涝灾害风险分布、应急避险转移路线的选择、临时安置地点的确定提供科学依据，提高城市防洪应急预案的科学性和可操作性，提高公众的洪水风险意识，甚至进一步为城市发展规划提供可靠的参考框架。

在开展城市洪水风险图编制过程中，应注意以下五方面。

在制作洪水风险图时，首先要仔细分析我国洪水风险图的实际需求，针对不同的需求，论证洪水风险图应该包含哪些信息，如何获取信息，采用什么方法制作，如何管理使用以及如何组织制作等问题。

 (二) 加快制定技术规范

在推广洪水风险图制作之前，应组织编写洪水风险图制作的导则和技术指南，从组织管理、技术方面指导洪水风险图制作，这样能够保证其科学性与权威性，有利于制图成果的使用。

（三）共享基础数据

洪水风险图需要很多基础数据的支持，如水文资料、河道断面数据、区域数字高程数据、社会经济资料等。在制图时重新测量所有基础数据是费时且不经济的，将基础数据进行共享可以提高工作效率，节省投资。

（四）规范信息表现形式

规范的表现形式是指洪水风险图中包含的必备信息的种类一致，信息的表现样式一致及风险图的布局一致。统一的成果表现形式有利于洪水风险图的快速开展以及成果的推广使用。

（五）加强成果管理和宣传教育

洪水风险图制作完成后应由权威部门发布，需要公众了解的部分应通过报纸、杂志、电视、广播、新媒体等宣传形式让公众知晓；积极开展洪水风险图的教育课程，可以在学校、社区、企事业单位等组织教育课程，让公众了解如何使用洪水风险图以达到更好的减灾效果，在洪水风险较大的区域利用洪水风险图开展防汛演练。

二、规范防洪社会化管理

要从人水和谐、与水共生为出发点，规范防洪社会化管理。一是分类指导。对于防护保护区，要在维持现有防洪体系的情况下，低影响防洪开发；对于蓄滞洪区，要鼓励人口外迁，控制人口增长。建筑、供水、供电等生产生活设施要适应洪水淹没风险，发展“耐淹型”结构与材料；对于洪泛区，在洪水淹没频次较高的地方，严禁住人，发展耐淹农业和湿地旅游业；对于洪水淹没频次较低的地方，要无污染适度发展；对于河流湖泊水域保护区，要严格红线制度，严禁侵占河湖水域、缩窄河道行洪断面、改变河流的自然流路和河道的自然状态，维护河湖健康。二是建立防洪社会管理考评体系。通过建立除涝面积比、堤防达标率、河道过流能力达标率等工程措施指标和防汛指挥系统覆盖率、救灾物资储备率、专业管理人员比例等非工程措施指标，建立起能表征流域防洪社会化管理的综合考评指标体系。以考促学，以考促改，以考促做，逐步提升防洪社会化管理能力。三是提高防汛管理人才储备。要加强防汛专门技术人才的引进和培养，加快培训基层技术人员，增强防汛自身造血功能，推进防汛社会化管理有序有效有力发展。

三、创新城市洪水风险管理投融资机制

因地制宜研究创新型的投融资机制和政策。城市洪水风险管理的资金投入，除政府拨款外，还可以通过银行贷款、洪水保险、风险融资、灾害基金、减退税、补偿等多种金融机制实现，减轻受洪水影响人们的经济负担。英国保险业推出的商业洪水保险，是英国非工程防洪措施的重要组成部分。20 世纪 60 年代，英国保险联合会和政府签订了一份“绅士协议”：政府的责任是降低洪水风险，使洪水风险具有一定可保性，英国保险联合会成员的任务是向洪水风险区的住户和小型企业提供财产洪水保险，英国保险联合会通过再保险进一步分散风险。英国保险联合会成员在面临轻度及中度洪水风险的地区推出含洪水保险的标准商业财产保险，但在面临严重洪水风险的地区则视其所在的地形、防洪或抵御措施有选择地推出含洪水保险的财产保险。此外，英国的洪水保险是强制的“捆绑”保险，住户在购买住宅保险时，必须强制购买另一个保单，这个保单里捆绑着包括洪水在内的所有自然灾害风险，且住户只有在购买了住宅保险时才能获得抵押贷款担保。半个世纪的实践证明了英国的洪水保险体系是成功的，值得借鉴。